2016年河北公务员考试申论热点：化解过剩产能须直面三大挑战
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当前我国经济最大的痛点，当属产能过剩。前不久召开的中央经济工作会议指出：一方面我国经济发展基本面是好的，潜力大，韧性强，回旋余地大，另一方面也面临着很多困难和挑战，特别是结构性产能过剩比较严重。2016年我国经济的首要任务就是去产能。这是一项痛苦而艰巨的任务，也是一个不得不过的关口。中央已经下定决心，一场化解过剩产能的攻坚战即将打响。
化解过剩产能，已到了“绕不过去的历史关口”。
看看经济数据，我国2015年前三季度GDP增速分别为7%、7%、6.9%，似乎也不低，尤其在我国经济进入新常态、世界经济增长乏力的背景下，这样的增速已可令人满意。但更深一层看，正如中央反复强调的，经济下行压力很大。
压力的最大来源是工业。2015年以来，我国规模以上工业增加值增速一直在5.6%至6.8%区间内波动。虽然在经历去年9月、10月的连续下滑后，11月工业增速较10月回升0.6个百分点至6.2%，但较往年两位数以上的增速下降明显。
与此相对应，去年1至10月份，我国规模以上工业企业实现利润总额48666亿元，同比下降2%，降幅比1至9月份扩大0.3个百分点。“大家普遍关注GDP增速下降，其实最具挑战性的是工业企业盈利水平的下降。”国务院发展研究中心原副主任刘世锦说。
对此，重钢集团董事长刘加才深有体会。他说，去年前三季度，大中型钢铁企业主营业务亏损552.71亿元，其中酒钢、鞍钢、武钢、包钢亏40亿至50亿元不等，上半年盈利较好的宝钢也在三季度出现亏损45.71亿元。
“重钢的情况是，前三季度钢材平均售价仅2257元/吨，比上年同期降低28.63%，仅降价损失就达24.14亿元。”刘加才忧心忡忡地说。
亏损，这不仅是钢铁行业的问题。山西全省煤炭企业到去年9月底，盈亏相抵净亏损70.37亿元，欠发职工工资35亿元，欠缴社会保险109亿元。此外电解铝、水泥、石化、平板玻璃、风电设备、造船等行业也面临同样困境。这些行业的共同特点，就是产能过剩。
去产能不能再等!这其中的焦点和难点大致有四：过剩性行业、资源型城市、僵尸企业、高污染产业。
过剩性行业，亏损已成常态。资源型城市则往往是过剩性行业密集之地，它们面临的问题，是地区发展失速，财政失血，城市萧条，必须踏上转型之路。
以资源型城市较多的山西为例，2015年前三季度，该省生产总值增长2.8%，比全国平均水平低4.1个百分点;全省一般预算收入比上年同期下降11.4%，119个县(市、区)中有82个财政收入负增长。与山西一样，这几年，我国GDP增速排名靠后的地区，多是受产能过剩的拖累。
僵尸企业，是指那些已无望恢复生气，但由于获得贷款或政府的支持而免于倒闭的企业。这种企业在我国有不少，许多是过剩产能行业中的国有企业，因为人员的负担、债务的风险，以及政府对影响社会稳定的担忧，僵而不死，占据着大量资源。
还有就是高污染产业，即使从市场容量看不算过剩，从环境容量看仍是过剩的。华北等地三天两头袭来的严重雾霾，让压减这一类产能显得十分迫切。
冀南钢铁重镇武安市市长魏雪生说：“以前，我们认为有钱、有税收就有一切。现在看来，再这样发展下去，遭受污染之害的首先是我们自己。我们下大决心治理污染、压减产能、外迁钢企，这既是全市百姓的呼声，也是大局的需要。”
环境保护是大局，经济转型发展同样是大局。目前，我国经济进入新常态，优化结构、转换动力迫在眉睫，容不得半点耽搁和掣肘，而过剩产能像一个毒瘤，占用着资源，腐蚀着肌体，若迁延日久不能解决，必将拖累我国经济结构调整、转型升级的步伐。
中财办副主任杨伟民指出，我国经济中的所谓结构性矛盾，就是产能过剩比较严重，存在大量无效供给，而有效供给不足，存在不少短板。供给结构不适应需求结构的变化，无效供给占用着有效供给的资源。
“比如说新增贷款当中相当部分用于借新还旧、用于偿还利息，投向中期回报率不高的一些项目，流向了虚拟经济，这间接抬高了实体经济的成本，还带来了经济的金融化、泡沫化、实体经济与金融的失衡等等这些结构性问题。”杨伟民说。
可以说，过剩产能这个毒瘤不除，经济结构性问题还将恶化，创新发展也难获足够的空间。我们已经没有讨价还价的余地，壮士断腕势在必行!
河北迁安市长张淑云说：“转型是个漫长的过程，新兴产业培育不会一蹴而就，一些企业不会转、不想转、不敢转。但2014年我市钢铁行业贡献的税收减少了10亿元，我们深感‘一钢独大’的痛苦，不转、慢转后果都难以想象。”
当然，这一过程肯定会伴随矛盾和痛苦。河北一家大型民营钢企负责人告诉记者：“为了完成压减指标，2016年要拆一座450立方米高炉，2017年要拆3座80吨转炉。我个人的利益可以不考虑，几千人下岗怎么办?”
部分工人下岗转岗，部分企业破产重组，一些地方财政减收……这些都是可以想见的困难，一些地方政府和企业的不情愿，也不是不可以理解。但是，各自的小道理，不能淹没国家发展全局的大道理，更不能与经济新常态的要求和趋势背道而驰。
最近两个月，中央财经领导小组第十一次会议、中央政治局会议、中央经济工作会议等高规格会议，均着力强调化解过剩产能，将其作为2016年经济工作的首要任务。这显示了党中央解决这一问题的决心。
去年12月9日召开的国务院常务会议更提出具体要求：对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组，对持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”。
长痛不如短痛。2016年大幕拉开，过剩产能的决战时刻即将到来。
面对化解过剩产能这道不得不过的坎，一些地方已经开始有所行动。记者采访了解到，这一过程中，企业往何处去、员工往何处去、债务往何处去，成为焦点问题。
企业往何处去
煤炭价格不断下跌，中西部煤炭城市的日子普遍不好过，但因煤设市的河南平顶山市发展的步子一直很稳。职工及家属占平顶山市区人口一半的支柱企业——中国平煤神马集团党委副书记王玉对记者说：“通过产业转型，我们已延伸至煤化工的高端产业链，即使全行业倒下，我们也会是最后一个。”
王玉的底气来自平煤神马集团化解过剩产能、转型升级的有效路径：延伸产业链，且主要是向需要大量技术创新的高端产业链延伸。
从2004年开始，平煤神马集团投入大量资源对煤化工高端产业链关键技术进行研发攻关，在多个领域取得突破性进展。集团攻克了针状焦国产化难题，成为国内唯一的超高功率石墨电极生产企业;突破了成套工业化硅烷生产技术，结束了国内产品全部依靠进口的历史;打通了从煤炭到高性能纤维的各个环节，形成了全球最完整的煤基尼龙化工产业链。
平煤神马集团党委宣传部部长聂世勇告诉记者，正是由于调结构及时、方向正确，企业才能在煤炭全行业亏损形势下闯出一条生路。从2013年起平煤神马集团效益随着全行业亏损逐步下滑，但是近两年一直保持盈亏平衡，成为全国不亏损的少数煤炭企业之一。
产能过剩行业中的企业往何处去，平煤神马集团给出的答案让人欣喜。然而，这毕竟是少数。转型对许多企业来说并非易事。河北省武安普阳钢铁公司总经理石跃强说：“产品向哪些领域延伸、向哪些行业转型，公司做过调研，但还没有具体的路子，不是不想转，而是找不到方向。”
转型不畅，等待企业的可能就是兼并重组，甚至关停破产。
在江苏，政府先后出台《关于促进企业兼并重组的意见》《关于加快培育规模骨干工业企业的意见》等文件，制定财政补贴、土地有偿转让、职工社会保障等政策，鼓励产能过剩行业加快兼并重组步伐，压减产能，提高竞争力。
“十二五”期间，江苏累计压缩钢铁产能852万吨、水泥3248万吨、平板玻璃689万重量箱、电解铝10万吨、船舶670万载重吨，提前两年完成国家下达的淘汰落后产能任务，预计可提前一年完成省政府下达的化解过剩产能任务。
压减钢铁产能任务最重的当属河北。河北钢铁产能有2.86亿吨，占全国的1/4强。到2017年底，河北要压减6000万吨钢铁产能，占全国的3/4，将对经济造成“伤筋动骨”般的影响，但各级政府对完成压减任务都有壮士断腕的决心。
河北省省长张庆伟表示：“绝不新增一吨产能，否则，党政同责，就地免职。”河北省工信厅副厅长周军堂说：“这不单是经济问题，还是政治担当。宁可牺牲局部利益，也要完成任务。”
位于河北迁安的建源钢铁公司已经关停两年了。今年41岁的孔德林在建源干了12年，从普通工程师成长为企业高管，为钢铁付出了最好的年华。提到建源，他还是充满感情：“建的时候就不顺，本该一年建成，结果建了4年;终于投产，市场却不行了;勉强运行几年，又赶上了压产……”
员工往何处去
压减过剩产能，员工安置是最头疼的问题。
在河北，不少民营钢企吸纳了双职工、占地工就业，家庭命运与企业命运高度关联。一家大型民营钢企负责人说：“拆2座35吨转炉，涉及2500名工人，背后是2000多个家庭。很多职工贷款买了房，收入没了，房贷咋还?”
唐山丰南区国丰钢铁公司整合城区9家钢铁企业组建渤海钢铁公司，搬迁至渤海岸边，将城区现有1200万吨产能压缩到800万吨。副总经理么占坤说：“这将直接、间接造成1.5万名工人下岗，新建的渤海钢铁公司无论如何也吸纳不了这么多工人。”
2013年以来，河北武安市淑村镇取缔了237个石灰窑，占全市70%以上。土法烧窑污染严重，取缔天经地义，可真动手时，干部、群众都很纠结。
有窑主向当地干部恳求说：“拆窑是为了大家的健康，这我知道，可我们这代人甘愿受污染行不?我们少活几年，先把生活搞上去，以后子孙后代就能呼吸新鲜空气了……”但是，该拆还是得拆。拆第一座窑时，附近村民都来了。挖掘机扒掉烟囱时，几百人都哭了。
据了解，地方政府最大的压力来自社会稳定，他们希望相关企业最好是被重组，而不是倒闭，这样既能完成压减任务，又可以减少社会震荡。中央经济工作会议也提出，化解过剩产能中，要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。
一些企业负责人、专家建议，政府出台政策，对于兼并主体给予税收、土地、融资等方面的优惠;统筹研究相关行业下岗职工安置、转岗政策，适当动用一部分失业保险金结余，用于职工再就业培训，扶持他们创业。
同时，记者在基层采访时，也发现一些可以借鉴的经验。
在陕西省咸阳市，骨干国有纺织企业西北国棉一厂、西北国棉二厂、陕棉八厂属于落后产能，需要化解，但涉及国企身份职工8000多人。当地政府因地制宜，采取“退城下乡”的方式，较好地解决了这一问题。
咸阳市工信委轻纺产业科科长张建军告诉记者，这3家国企有一个共同点——地处市中心，而且占地面积很大。近年来，咸阳市中心的土地价格上涨幅度很大，政府便利用这一点，把这3家国企搬到郊外整合为一家企业，通过市中心和郊区的土地置换获得资金，用来建新厂房、上先进设备，淘汰落后产能，并安置因产能升级、效率提高不得不下岗的职工。
在河北，为预防大规模失业情况，当地提出“存在职工安置问题的不拆、退出机制不完善的不拆”，要求关停企业事先制定职工分流安置方案并报当地人社部门审批，企业一次性、大批量裁员的要事先向当地政府报告，由各级政府确定集中减员的具体数量或比例。
同时河北还加大对失业人员的就业、创业服务。唐山市人社局副局长武昌明说，我们从三方面着力，首要的是城镇骨干企业稳定岗位，其次对转岗、失业人员进行职业技能培训，第三对失业人员自谋职业给予小额贷款、税收优惠等扶持。
中财办副主任杨伟民表示，针对化解过剩产能，国家接下来会制定全面配套的政策体系，在财税支持、不良资产的处置、失业人员再就业和生活保障等方面，对处置压力大的一些地区给予专项奖补。
“现在的就业形势、财力规模、保障制度与上世纪九十年代已经有很大的不同，有了很大的进步，虽然这次可能要有阵痛，但我相信不会很大，不会出现大规模的下岗失业问题。”杨伟民说。
债务往何处去
相对于人员安置，在化解过剩产能过程中，企业债务问题没有那么引人关注，但其实风险不容小觑。
有钢铁企业负责人向记者表示：“有的高炉、转炉抵押给银行，银行不让拆。拆了银行只好找政府要债。”更严重的问题是，民营钢企之间联贷联保现象普遍，一家企业因为压减产能倒闭，可能引发一个地方全行业不良连锁反应。
据了解，在产能过剩行业中，只有少数企业银行贷款、民间借贷较少，财务成本较低，经营比较稳健，多数企业过度依赖银行贷款、民间借贷，微薄的利润不足以还本付息。有的企业看起来是庞然大物，但外强中干，资金链风险很大。
全国工商联冶金企业商会统计显示，民营钢企平均负债率约63%。这只是账面数据，不少企业还有很多民间借贷，实际负债率更高。民营钢企从银行贷款利息高，民间借贷年化利率更高，企业资金成本巨大，借用民间高利贷过多的企业可能遭受灭顶之灾。
采访中记者了解到，这些债务的源头大致有三。
一是上下游资金回笼难度增大，大企业成主要源头。不少产能过剩行业中的企业规模庞大，其资金链一旦紧张，依附在它周围的中小企业就没有了源头活水。
与此同时，一些企业之间的“三角债”也越积越多，如部分煤炭机械、煤矿、钢铁企业已形成债务死循环：钢铁没钱还煤矿的煤钱，煤矿没钱还煤炭机械的设备钱，煤炭机械没钱还钢铁的材料钱。
二是地方政府在基建项目上的欠款。江苏格利尔光电有限公司副总孙宁说，一些政府项目的款项历经三四年，还处在“审计阶段”无法拿款。
三是联保体关系复杂，风险源头增多。在河北武安、迁安等钢企集中地，企业间联贷联保现象普遍。市场形势好的时候，联贷联保可以促进行业发展，一旦市场形势不好，加上银行集中抽贷，联贷联保的后果就是“一损俱损”。
债务风险不容忽视。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说，政府可采取一些扶持措施，鼓励经营条件较好的企业，去兼并重组需要压减的企业，债务由较好的企业慢慢消化掉。中央经济工作会议提出“要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策，资本市场要配合企业兼并重组”，相信下一步在这方面会出台相应的措施。
此外，随着化解过剩产能力度加大，一些企业被兼并重组或破产倒闭，企业逃废债问题值得关注。目前一些地方已经出现了这样的苗头，一旦蔓延，可能会带来金融业不良资产规模扩大，信用风险上升。
对此，专家指出，必须及早采取措施，对企业债务规范化管理，加大对逃废债的司法处置力度。同时也要加快不良资产核销力度，实施不良资产证券化，增强银行的风险抵御能力，防范化解金融风险。
产能严重过剩和久治不愈，反映出我国经济发展中的一些深层次问题。专家表示，本轮化解过剩产能，既要治标，更要治本，要理顺政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
发挥市场的决定性作用
在市场经济中，由于供需信息不对称、经济发展周期等因素，产能过剩并不鲜见。但我国的产能过剩，原因不止于此。中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长李平认为，地方政府在招商引资领域的恶性竞争，是导致本轮产能过剩的深层次原因。
“土地所有权的地方垄断、资源能源等要素价格扭曲、金融体系的软预算约束以及生态与环境补偿机制的缺乏，使低价供地、财政补贴、提供廉价资源、帮助企业获取金融资源、降低环保要求等成为地方政府招商引资大战的主要手段。”李平说。
一句话，政府的手伸得太长了。中财办副主任杨伟民说，市场没能很好地发挥配置资源的决定性作用，资源的优化配置存在体制性、机制性障碍。产能过剩行业的僵尸企业很难按照市场化的原则实现出清，地方政府、银行都不愿意。
地方政府之所以不愿意，主要的考虑是“三保”：保GDP、保稳定、保地方利益。当本地企业尤其是大企业经营困难时，地方政府总是有当“奶妈”的冲动，认为帮企业一把，撑一撑，困难就过去了，其结果就是撑出了许多僵尸企业。
问题的关键不在于有没有这样的冲动，而在于地方政府确实有能力这样去做，它可以通过金融、财税、土地、价格等手段干预市场。这个问题不解决，那么过剩产能就会像韭菜一样，割了一茬，又长一茬。
专家们一致认为，化解现有过剩产能，防止再出现严重过剩问题，关键在于深化改革，在于理顺政府与市场的关系。
国家信息中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁说，要充分发挥市场机制在化解产能过剩中的决定性作用，必须改革土地征用和补偿制度，完善价格形成机制，清理地方政府有损公平竞争的优惠政策等。这些改革到位了，企业经营不下去自然会破产。
国企改革与技术创新
记者在采访中发现，产能过剩行业中，国有企业占比很大。一些国企员工工资只发一半，有的甚至三个月发不出工资，即使这样，还要维持生产，确保员工拿到基本的生活费。这种情况大大影响了国企化解过剩产能和转型升级。
不少国有企业老总表示，化解过剩产能，按照市场原则，就要裁减员工，但是国有企业的员工基本没法裁。这需要国家加快国企用人机制的改革，制定积极、稳妥的冗员退出机制，同时要给国企减负，不让它们承担过重的包袱。
中铝贵州分公司总经理冷正旭建议国家设立专项资金，帮助国企部分员工转岗，化解人员包袱。中国平煤神马集团党委副书记王玉提出，国家对煤炭等过剩产能行业的国企，可考虑实行人员提前退休政策，减少企业的冗员负担。
国务院发展研究中心原副主任刘世锦说：“现在严重过剩产能的行业，国有资本怎么办?我觉得应该退出，在这些企业资产债务重组过程中把它退出来，用这笔钱充实社保资金，解决这些领域企业关闭重组过程中人的问题。”
与此同时，我国不少行业出现过剩产能，很重要的原因是技术水平落后。
中国国际经济交流中心总经济师陈文玲认为，我国钢铁仍是阶段性、结构性产能过剩。我国生产的大部分钢铁是粗钢和一般钢材，大量五星级建筑钢材、军用原材料和大飞机制造所需钢板，以及很多高端钢和特型钢，仍需进口。
专家建议，我国应对症下药，大力研究解决关键技术问题，只有这样过剩产能行业才能进入高端市场，改变产能集中在低端的现状。
鼓励企业“走出去”
牛犁表示，一方面，我国经济正处在主动调整结构的换挡期，本轮产能过剩很难依靠持续高增长化解，另一方面，从全球看，由于不同国家资源禀赋、经济发展阶段差别巨大，某些行业的产能在一国可能显著过剩，但从某一国际区域来看并不过剩，国内产能可以“走出去”。
随着我国提出“一带一路”倡议，推动国际产能合作，深化对外开放，产能“走出去”迎来良好机遇。基层干部、企业界和专家认为，过剩产能不等于落后产能，“走出去”不仅可以缓解内部供需矛盾，长远来看还可促进我国产业的全球化布局，带来更大收益。
西部现代物流产业发展研究院院长李钊告诉记者，自西安至中亚班列开通以来，陕西生产的石油钻井设备、重型卡车、制砖机、玻璃纤维等产品源源不断地运往中亚，陕西的企业不仅在吉尔吉斯斯坦投资建立了当地最大的水泥制造厂，而且还为哈萨克斯坦市场提供了80%的制砖机。
国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文表示，我国应组织研究，哪些产业可以走到哪些国家，考虑“全球产业布局”的问题。针对不同行业特点制定实施“转移一批”的具体鼓励政策。
陈文玲建议，应对产能转移项目采取更为便利化的投资政策，减少项目审批限制;积极吸引社会资本投资，鼓励企业“走出去”;完善海外投资保险制度，减少企业海外投资风险。
政府作为十分关键
专家们表示，这一轮化解过剩产能，阵痛在所难免，维护社会稳定，防止金融风险，政府的作为十分关键，其作用主要体现在以下三个方面。
一是制定和落实政策，引导企业主动消化过剩产能。比如出台财税支持政策，进行补偿激励;完善信贷政策，加强金融调控，有保有压、扶优限劣;落实行业技术标准，严格约束监管等。
二是建立退出机制，清理僵尸企业。政府可充分发挥资源性产品价格机制、税收等政策的引导作用，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业实施电价、水价等差别价格政策，倒逼过剩产能退出市场。
三是防止可能出现的风险，确保社会稳定。比如，落实好职工安置政策，将化解产能过剩形成的下岗失业人员纳入就业扶持政策体系，努力做好失业人员再就业和鼓励创业的服务工作，增强其再就业能力，为有能力、有意愿自主创业的失业人员营造良好创业环境。
为促进地方政府在这些方面积极作为，必须持续深化政府改革。
南京大学教授刘志彪认为，产能过剩很大程度上源自地方政府的GDP追求和投资驱动，造成不公平的竞争环境，最后“优不胜、劣不汰”。“解决的办法就是深化体制机制改革，切实转变政府职能。”
陕西省社科院经济所所长裴成荣对记者说，国家应科学合理设置干部考核评价指标，推动指标体系多元化，既看发展又看基础，既看总量又看质量，既看显绩又看潜绩，综合考核产业结构优化、民生改善、生态效益等指标和实绩，给转型发展带来活力和动力。
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